■ 사건 요약

피고 행정중심복합도시건설청장(이하 ‘청장’)은 기존 지구단위계획의 종교용지 상한 면적을 넓히는 내용의 ‘종교용지 특화 추진계획’을 수립한 후 이 계획이 반영된 행정중심복합도시 건설사업 지구단위계획을 승인, 고시(이하 ‘변경결정’)하였습니다.

피고 한국토지주택공사(이하 ‘공사’)는 피고보조참가인 대한불교 A유지재단과 이미 체결한 종교용지 공급계약에 관하여 위 계획을 반영하여 대상 면적을 상향 조정하는 변경계약을 체결하였고, 종교부지를 대한불교 B종에 공급하는 계약을 체결하였습니다.

원고들은 피고 청장을 상대로 변경결정 무효 확인을, 피고 공사를 상대로 참가인에 대한 종교용지 공급행위의 무효 확인을 구하였습니다.

법무법인(유한) 동인은 피고 공사를 대리하였는데, 재판부는 다음과 같이 판시하며 원고의 소를 각하하였습니다.

“변경결정의 내용은 종교부지의 면적을 확대하고 종교부지를 신설하는 것으로 변경결정 그 자체로는 종교부지의 소유자나 공급대상자가 아닌 원고들의 권리의무에 영향을 미치지 않는다. 원고들은 종교용지에 대한 협의양도인 내지 실수요자로서 참가인이나 대한불교 B종의 경원자 지위에서 원고적격을 갖는다고 주장하나, 변경결정은 행복도시법 규정에 따라 피고 청장이 수립한 개발계획의 내용을 변경하는 것에 불과할 뿐 수인이 경쟁하여 신청하는 수익적 행정처분이라고 할 수 없다. 변경결정에 따라 종교부지가 신설되었으나, 신설부지는 변경결정이 이루어질 당시 실수요자에게 경쟁입찰의 방법으로 공급할 예정이었으므로, 신설 자체로는 원고들의 권리의무나 법률상 지위에 아무런 영향을 미치지 않는다. 변경결정에 따라 종교부지의 면적이 확대되었으나, 그 자체로는 참가인이 이익을 받는 것일 뿐, 원고들의 권리의무나 법률상 지위에 어떠한 영향이 발생한다고 보기 어렵다. 원고들이 종교용지를 공급받을 지위에 있다고 해도, 변경결정에 따라 종교부지의 면적이 확대됨으로써 원고들이 종교용지를 공급받지 못하게 된다거나 공급받을 종교용지의 면적이 축소되는 등 원고들의 재산상 이익에 구체적인 변동이 발생하는 것도 아니다. 행복도시법은 새롭게 조성하는 행정중심복합도시의 건설, 방법 및 절차를 규정함으로써 국가의 균형발전과 국가경쟁력 강화에 이바지하는 것에 목적을 두고 있으므로, 행복도시법에 따른 개발계획의 수립 및 변경에 대하여는 주민 개개인의 의견보다는 전체 공익적 목적의 실현이 더 중시되어야 한다. 행복도시법이 주민과 관계 전문가 등의 공청회 개최와 일반인의 개발계획 변경에 대한 서류열람을 규정하고 있으나, 이러한 규정이 개별 주민의 직접적이고 구체적인 재산권을 보호하려는 취지로는 해석되지 않는다. 원고들은 변경결정으로 인하여 참가인이 공급받은 종교부지의 면적이 확대된 것과 신설된 종교부지를 결과적으로 대한불교 B종이 공급받은 것이 종교 편향에 해당한다고 주장하나, 이러한 이익은 감정적, 추상적인 이익으로서 이를 행정소송법에 따라 원고적격을 인정할 수 있는 구체적인 법률상 이익이라고 보기는 어렵다. 토지 공급계약의 내용, 체결 경위 등에 비추어 보면, 피고 공사의 부지 공급 행위는 대등한 당사자 사이에서 체결된 사법상 매매계약으로 이해될 뿐 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 보기 어렵다.”

■ 의의

항고소송의 대상이 되는 행정처분이란 원칙적으로 행정청의 공법상 행위로서 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하므로, 행정청의 내부적인 의사결정 등과 같이 상대방 또는 관계자들의 법률상 지위에 직접 법률적 변동을 일으키지 않는 행위는 항고소송의 대상이 되지 않는다는 점, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 무효확인을 구할 수 있는 점을 확인받았습니다.

여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이란 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적, 직접적, 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적, 간접적, 추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다는 점을 확인받고, 피고 공사의 부지 공급 행위가 사법상의 매매계약에 해당하므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 보기 어렵다는 법원의 판단을 이끌어낸 데에 의의가 있습니다.