■ 사건 요약

법무법인(유한) 동인은, 「토지 소유자가 토지 임차인인 폐기물처리업자에게 해당 토지의 사용을 허용한 상태에서, 폐기물처리업자가 폐기물 종합재활용업을 영위하다가 약 4,000톤의 폐기물을 버린 사실을 확인하였다」는 이유로 한강유역환경청장이 토지 소유자에게 폐기물관리법상 조치명령을 하고 13억원이 넘는 대집행비용을 청구한 사안에서, 해당 토지 소유자를 대리하여 조치명령의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였습니다.

폐기물관리법에 의하면, 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자도 폐기물 처리에 대한 조치명령 등의 책임을 지는바, 피청구인 한강유역환경청장은 당시 해당 폐기물처리업자에 대해서 토지 내 방치 폐기물 처리명령 및 계고처분을 하였고, 토지 소유자인 청구인에 대해서도 폐기물관리법에 따라 조치명령을 하였던 것입니다.

법무법인(유한) 동인은, 폐기물처리업자가 폐기물관리법 제8조 제1항을 위반하여 「폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소나 설비 외의 장소」에 폐기물을 「투기」하였다는 이유로 피청구인이 조치명령을 한 것과 달리, ① 청구인 소유 토지가 폐기물 종합재활용업 허가에 의하여 폐기물을 수집할 수 있도록 지정받은 장소에 해당하므로, 「폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소나 설비」에 해당한다는 점, ② 폐기물처리업자가 토지에 폐기물을 적치한 행위는 재활용 대상에 해당하거나 재활용 여부를 판단하지 않은 폐기물을 「보관」 내지 「처리」한 것일 뿐 「투기」행위라고 볼 수 없다는 점을 근거로 처분사유가 존재하지 않음을 주장하였습니다.

이와 관련하여 피청구인은, 폐기물처리업자가 허가받은 설비는 처리시설과 보관창고 내에 국한되어 토지 전체가 「폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소나 설비」에 해당한다고 볼 수 없다고도 주장하였습니다. 그러나 법무법인(유한) 동인은, 피청구인의 위 주장 자체에 의하더라도 조치명령의 대상이 허가받은 처리시설과 보관창고 외에 보관된 폐기물에 국한되어야 할 것이므로 피청구인의 주장에 모순이 존재한다는 점을 지적, 반박하였습니다.

법무법인(유한) 동인은, 조치명령 대상 폐기물이 약 4,000톤에 달한다는 피청구인의 주장 및 조치명령 내용과 달리, ① 실제로 토지 위에 존재하는 폐기물이 약 2,500톤에 불과하고, ② 이 중 청구인과 폐기물처리업자 사이의 임대차계약기간 종료 이후에 폐기물처리업자가 추가 반입하였거나, 인근 폐기물처리업자에 의해 무단 투기된 3, 400톤의 폐기물과, 성질상 재활용이 가능하여 ‘투기’되었다고 볼 수 없는 약 950톤의 폐기물의 경우 조치명령의 대상이 될 수 없다는 점을 지적, 반박하였고, 피청구인은 행정심판 과정에서 피청구인이 주장하는 4,000여톤의 폐기물 양과 관련한 구체적인 증거를 제출하지 못하였습니다.

나아가 법무법인(유한) 동인은, 조치명령의 경위와 관련하여, 피청구인이 폐기물을 직접 처리하는 자인 폐기물처리업자에 대하여는 경미한 제재처분 등 관대한 태도로 일관하다가, 적치된 폐기물의 양이 상당해진 단계에 이르러서야 폐기물관리법의 토지 소유자 무과실책임 규정을 이용하여 감독청으로서 가지는 책무를 태만히 한 결과를, 토지소유자에 불과한 청구인에게 전가하는 재량권 일탈·남용이 존재하는 점 또한 근거로 하여 조치명령이 위법함을 주장하였습니다.

결국 중앙행정심판위원회는, ① 폐기물처리업자가 청구인과 사이의 임대차계약기간 동안 허가된 보관시설 외의 장소에 폐기물을 보관하는 등 폐기물관리법 제8조 제1항을 위반하여 폐기물을 투기한 사실은 확인되지 않는 점, ② 폐기물처리업자가 폐기물을 적정하게 처리하는지 여부를 확인·감독하는 것은 허가관청인 피청구인의 책무로서, 토지 소유자인 청구인에게 그 확인을 기대하기는 어려운바, 폐기물처리업자가 사업의 일환으로 수집·보관한 폐기물을 정상적으로 처리하지 않고 방치한 것에 대해서까지 청구인이 책임을 져야 한다고 보기는 어려운 점, ③ 청구인은 임대차계약기간이 종료된 후 폐기물처리업자에게 토지에서 퇴거하고 토지에 보관된 폐기물을 적법한 절차에 따라 모두 처리하는 방법으로 원상복구하여 반환할 것을 최고한 점, ④ 폐기물관리법은 폐기물처리업자가 방치한 폐기물의 처리를 위한 다양한 방법들을 예정하고 있는 점, ⑤ 청구인이 부담하게 될 방치폐기물의 대집행비용이 대략 13억 원에 달하여 그 액수가 상당한 점 등을 종합적으로 고려할 때, 조치명령이 사실관계 및 법령적용의 오인에 기인하였을 뿐만 아니라, 처분으로 인해 달성하려는 공익보다 침해되는 청구인의 불이익이 적다고 할 수 없어 재량권을 일탈·남용하였다는 이유로 청구인의 청구를 인용하여 조치명령을 취소하는 재결을 하였습니다(중앙행정심판위원회 2020-4032호 재결).

■ 의의

최근 토지를 임차한 자가 무단으로 토지에 폐기물을 쌓아두는 행위와 관련하여 직접 폐기물처리를 한 업자가 아닌 폐기물관리법의 토지 소유자 책임 규정으로 인하여 토지 소유자가 억울하게 거액의 손해를 입게 되는 문제가 점점 더 커지고 있는 상황에서, 폐기물관리법상 「폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소나 설비」, 「투기」 등의 의미에 관한 해석, 허가관청의 폐기물처리업자에 대한 감독의무와 관련한 재량권 일탈·남용 등이 쟁점이 되어 토지 소유자에 대한 조치명령이 취소된 사례로서, 폐기물관리법에서 토지 소유자의 책임 규정을 두고 있다고 하더라도 사실관계에 비추어 볼 때 처분으로 달성하려는 공익과 침해되는 처분 대상자의 불이익을 비교형량하여 토지 소유자에 대한 조치명령 등이 위법할 수 있음을 인정받은 사건이라는 점에서 시사점이 큽니다.

특히 폐기물관리법의 토지 소유자 책임 규정만을 근거로, 감독청의 책무 태만을 토지 소유자에게 전가할 수 없다는 점이 확인되었다는 점에서 더욱 그 의미가 크다고 할 것입니다.